促进城市公共交通系统高质量发展建议

创建公交都市是贯彻落实“公交优先”战略的重要举措，也是实现城市交通可持续发展的有效途径，为提高绿色出行比例、践行低碳发展理念发挥了重要作用。我国自2011年开展国家公交都市建设示范工程以来，已有87个城市开展了公交都市创建工作，33个城市被授予“国家公交都市建设示范城市”称号，国家公交都市创建工作取得了阶段性成果。

(相关资料图)

本文从城市公共交通系统发展现状、环境出发，分析新形势、新要求、新挑战，就提升新一轮公交都市建设水平、促进城市公共交通系统高质量发展提出建设性意见和建议。

迈入新发展阶段，城市公共交通系统面临的内外环境正在发生一系列变化，对城市公共交通系统可持续发展提出新要求。

大规模城镇化过程基本完成，人民美好生活需要日益增长。截至2021年年末，我国常住人口城镇化率已达到64.7%，随着人口不断向城镇聚集，人民对公共交通出行服务的舒适性、可靠性提出更高要求。可预见的是，未来我国大城市建设规模和人口规模将趋于稳定，但居民对出行服务品质的期待将进一步提高。

城市轨道交通快速发展，已成为中心城市客运系统的中坚力量。“十三五”时期，我国城市轨道交通发展迅猛，超大特大城市轨道交通加快成网，轨道交通吸引力显著提升。2021年全年，全国36个中心城市共完成公共交通客运量529.5亿人次，其中，公共汽电车228.7亿人次（占43.19%），轨道交通229.6亿人次（占43.36%），轨道交通已超越公共汽电车，成为中心城市客运系统的中坚力量。根据“十四五”现代综合交通运输体系发展规划，2025年我国城市轨道交通运营总里程将达到1万公里，在2020年（6600公里）基础上再增长50%，届时，轨道交通在城市客运中的重要性将进一步凸显。

地面公交客运量在国内外很多城市呈下降趋势。回顾发达国家公共交通发展历程发现，随着轨道交通大规模建设，大多数城市的地面公交客运量均会出现明显下降。我国一线城市地面公交出行分担率近几年也普遍呈现下降趋势，与此同时轨道交通分担率明显上升，小汽车出行量也有所上升。

追求协同效益最大化

城市公共交通系统正在从高速发展阶段转向高质量发展阶段。大规模城镇化进程接近尾声，以要素投入、规模扩张为主要形式的粗放型增长方式将彻底改变，转而以提高供给体系质量为主攻方向。在城市尺度趋于稳定的前提下，传统公共交通基础设施已趋饱和，现阶段国标要求我国城市建成区公交站点500米覆盖率应达到90%，事实上很多城市已达到95%甚至98%以上，增长空间十分有限。因此，从追求发展速度到重视发展质量，既是城市和经济社会发展的阶段要求，也是城市公共交通系统的必然选择。

各种交通方式之间的界限越来越模糊，通过多方式互补融合以达到协同效益最大化，是城市交通系统发展的大势所趋。一方面，城市需要多种交通方式协调发展以补足公共交通短板，满足依靠传统大容量公共交通方式难以满足的个性化出行需求；另一方面，通过融合发展达到资源互补、效益协同，也是公共交通系统降本增效的有效手段。当前世界经济复苏乏力、持续低迷，我国经济发展进入新常态，公共交通系统在追求服务质量的同时也应考虑成本效益，既要满足人民“过好日子”的切实需要，也要符合政府“过紧日子”的一贯要求。以MaaS为代表的新型出行服务模式也是多方式互补融合发展的表现形式之一。

适应个性化高品质出行需求

在新的发展形势和趋势下，城市公共交通系统发展正面临一系列新挑战。

传统公共交通服务模式难以适应日益增长的个性化高品质出行服务需求。传统轨道交通、公共汽电车都是大型集约化服务模式，在高效解决大规模集中出行需求时具有显著优势，但传统模式的集约化属性决定了其将在服务频率、末端可达性等方面受限，难以提供“实时响应”“门到门”的高品质服务。随着居民生活水平和时间价值的提高，居民对出行服务的价格敏感度降低、品质敏感度提高，传统公共交通的价格优势不再明显，相比于巡游出租汽车、网约车等高成本高品质的出行方式，传统公共交通服务模式的竞争力受到很大挑战。

传统公共交通基础设施难以适应公共交通多样化融合发展需要。一方面，由于城市公共交通发展的阶段性和渐进性，公交基础设施建设初期与其他方式的衔接空间预留不足，导致现阶段逐渐暴露出一些问题，如大型公共交通站点周边共享单车淤积成灾、地铁与公交之间换乘距离过长等；另一方面，在未来公共交通组织形式更趋灵活（如定制公交、需求响应式公交等）、不同交通方式间衔接更趋紧密的背景下，需要更多功能多元、形式多样的新型公共交通基础设施。

开展公共交通新型基础设施建设

立足新发展阶段，聚焦新形势要求，建议在公交都市所取得成果的基础上进行开拓创新，致力于促进城市公共交通系统高质量发展，全面建设以“形式多样化、服务一体化”为典型特征的“公交都市2.0时代”。

一是丰富公交都市建设内涵，鼓励公共交通系统多样化发展。“公交都市1.0时代”奠定了城市公共交通体系的根基，目前大中型城市已基本形成以轨道交通为骨干、地面公交为支撑的城市公共交通体系。在此基础上，应充分利用现有数据和技术条件对出行需求进行深入解构，鼓励各城市按照不同需求层次布局多样化公共交通网络。将定制公交、定站不定线的实时响应式公交、接驳专线等小运量灵活组织型公交服务纳入公交都市建设体系，鼓励城市公共交通形式多样化发展。以北京为例，客流解构结果显示，公共交通系统中70%的客运量由30%的常乘客贡献，这部分客流是刚性需求，应提供高频定线定站快速通勤服务；而70%低频乘客产生的30%客运量，大多是分散的弹性需求，可以在特定时段提供定站不定线的集散运输服务，或由定制公交、接驳专线、公交+出租/单车的方式满足。

二是升级公交都市考评体系，提升多种交通方式间的融合一体化水平。公交都市考评体系是各城市公共交通系统建设和发展的总纲领，为了提升多种交通方式间的融合衔接水平，提供更顺畅的一体化出行服务，建议建立公交与其他交通方式接驳便利性指标体系和公交内部换乘舒适性指标体系，提升多种交通方式间的一体化融合水平。如有公交站点接驳的地铁站点比例、平均换乘距离、大型公共交通枢纽附近“P+R”停车场和共享单车停车区建设情况等，以鼓励推进多种交通方式间的融合发展，提升公共交通整体吸引力。

三是支持和引导各城市开展公共交通新型基础设施建设。公共交通系统的形式多样化、服务一体化发展，以及整个城市交通系统的高效有序运行，都依赖于一张功能多元、结构合理的新型公共交通基础设施网络。为有效支撑“公交都市2.0时代”建设，建议研究制定公共交通新型基础设施建设顶层设计文件，从公共汽电车站点、场站、调度智慧化等方向，提前布局新一代公共交通基础设施网络建设和发展。

四是针对“公交都市2.0时代”所面临的重难点问题，开展理论和技术攻关。一是需要研究新型公共交通运营组织模式，以打破不同运营主体之间的壁垒，在特定区域内协调组织各类运输工具和运力资源，可以借鉴国外的分区运营模式、运营与生产要素分开的模式、公交轨道一体化运营模式等，也可研究提出适用于我国国情的新型运营组织模式。二是需要明确公共交通基本民生保障要求与高品质出行服务需求之间的界限、定义与布局，研究如何在不失公益性的同时适当引入市场化的高品质服务，满足居民差异化出行需求。三是需要研究如何更好地使用政策杠杆和价格杠杆，以促进资源合理调配和使用。

（作者单位：北京交通发展研究院）