前不久发生的河南商丘公交“停运”事件，再次引发对城市公交运营困境的热议。地方政府财政紧缩，企业用人用车成本增长，票务收入下降，导致公交企业运营现金流断裂，不少公交企业甚至喊出“克服艰难，活下去”的口号。
(资料图片仅供参考)
对当下城市公交困境而言，最需要回答的问题不再是公交对城市能带来什么好处、对城市交通作出什么贡献，而是如何在地方政府财政能力约束下最大化公交的产出和效益，保障城市公交的可持续发展。
现实发展与“公交优先”导向存在一定偏差
自二十多年前笔者进入大学学习交通专业以来，公共交通一直被作为城市交通中运输效率最高、单位能耗排放最小的理想交通方式。如果翻一翻十五年前甚至二十年前大部分城市的综合交通规划报告，或者公共交通专项规划报告，会发现“公交优先”一直被作为解决城市交通拥堵的核心战略，公共交通出行的分担率也长期作为核心指标被列入规划中。
近几年公交在不同类型城市的发展状态，似乎与当初的设想偏离越来越大。尽管我们一直强调综合交通系统思维，但公交出行分担率指标导向下的公交规划供给却未得到预想的结果，公交与私人机动车交通之间似乎并未形成良好的协作关系。除了小汽车出行的竞争之外，互联网出行、电动自行车出行也对公交客流市场形成明显争夺，加上近三年疫情对出行行为的影响，公交在部分城市出行中的市场占有率呈现出断崖式下滑。
运营亏损补贴不足以维持企业经营，通过公交“停运”这样戏剧化的形式表现出来，恐怕不能单纯以补贴缺口问题来看待。
补贴对于公交的意义在哪里？这也许是解决问题前需要理清楚的事情。笔者尝试从公共性、集约性和正外部性三个角度来简要讨论。
从公共性角度看，很多报告和文件中明确指出公交是公益性事业，因此长期执行低票价政策。这也是城市政府对公交运营亏损进行补贴的重要依据，当然也成为企业向政府要求补贴的重要理由。但相比公益性，笔者更愿意称其为公共性。无论是国营还是民营，公交出行服务与供水、环卫等公共服务一样都是受政府管制的行业，具有必要性和均等性，特别是对机动化能力不足人群的保障。从公共性角度出发，政府对企业亏损补贴意义之一就在于向企业购买服务，并均等地提供给市民。既然是购买，当然需要结合地方政府的财力来考虑购买公交服务的规模和服务水平。当下部分城市的补贴困境，一定程度上反映了地方政府在公交运营服务投入中还缺乏对于财力匹配维度的系统考量。
从集约性角度看，尽管一直以来我们在“公交优先”的宣传中潜移默化地将公交运输效率高作为优先发展的理由之一，但公交的真实运输效率评价需要以实际客流量为基础。在公交上座率低到一定程度的情况下，实际的运输效率未必比私人机动车高。公交服务投入有规模经济的特点，即在一定范围内，公交投入越大，产出单位服务能力边际成本越低。从集约性角度出发，财政资金投入，不但要体现公交规模经济下的产出边际成本降低，还要将产出效益的边际成本纳入考量，这样才能真正最大化公交服务供给的实际社会福利水平。简单来说，衡量发展公交投入与效果是否有集约性特征，一方面需要衡量通过政府的公共投入能否迅速增大和保持公交线网的服务范围和密度，以及提升服务质量；另一方面也要衡量通过公交服务水平和竞争力的提升，能否真正吸引到更多乘客，一定程度上降低单位乘客或乘客公里的运输成本。这才是通过公共资源投入提高公交运输集约性的体现。因此，特别需要对公交线网的车公里投入成本、客流量、客公里等指标进行监控，并进行成本效益分析，以此来衡量财政补贴的实际效果。
从正外部性看，公交补贴也具有对城市交通的正外部性，通过补贴，提高公交竞争力，增加集约化出行的比重，可以减少私人机动化出行，进而降低城市交通的能耗排放、交通事故，从而缓解城市交通拥堵，提升整个城市的交通效率。这正是规划领域将公交视为绿色出行，解决城市交通问题的战略意义所在。但这种正外部性的达成要基于现实的客流转移以及达到一定的客流强度。公交对城市交通的正外部性要以真实结果为导向，不能以公交系统的运输能力代替实际的客运量。
多方面因素影响公交补贴效率
城市公交的财政补贴有国家、省和市三个主要来源。在国家层面，过去的燃油补贴、新能源车辆运营补贴等逐步退坡。省级层面的补贴往往以政策引导性为主，如城乡线路补贴、公交一体化创建奖励补贴等。市级层面的补贴主要面向企业的实际运营亏损缺口，主要起到兜底作用。对企业而言，不管补贴名目为何，都是用于补偿非市场化票价制度带来的经营性亏损，目前很多城市的补贴政策倾向于简单地直接兜底亏损额，且缺乏相关专业绩效考核约束，不能很好地起到激励和引导企业发展的作用。这也容易陷入越补越亏、越亏越补的循环。
巨大运营亏损缺口似乎是公交当下困境的来源，但笔者看来，这在很大程度上是公交财政投入补贴的效率未得到充分发挥的必然结果。下面从三个方面简单谈谈公交补贴效率的问题。
路权保障缺失的短板导致运营补贴低效。相较于近年来在公交车辆大批量电动化、公交线网规模迅速增长上的大笔投入，在公交路权保障方面的经济和政策投入似乎一直不够充分。与公交运行路权相关的基础设施，如场站、公交站台、公交专用道、专用信号灯等投入与公交运力规模的增加并不匹配。不少城市为了完成公交优先设施的建设指标，在公交客流较低的城市外围区域、或者道路条件好但公交出行不多的路段上设置公交专用道、专用信号灯等，直接导致了公交基础设施中大量财政投入资金的低效甚至浪费。与私人机动化在空间上的门到门以及时间上的说走就走相比，公交的可靠性和运行速度得不到道路设施的保障，甚至变得更糟糕，最终公交拿得出手的竞争力恐怕只剩下低票价。
补贴长期聚焦运营成本本身，无法激发企业的主观能动性。城市公交具有一定的天然垄断特征。在缺乏市场竞争的条件下，运营企业的主观能动性相对不足，容易导致企业自身运营效率难以提高。目前由于补贴不足，很多地方开始倒逼公交企业从经营上采取降本增效措施，但“头疼医头，脚疼医脚”式的被动管理必定不是企业乃至行业可持续发展的长久之计。
从成因上看，公交线路形成具有较强的历史路径依赖，由于缺乏有效的线路进入和退出制度引导，大部分公交运营企业对于存在问题的线网缺乏主动调整或者主动提出调整请求的动力。笔者团队曾经通过对公交线路运营数据的专项分析发现，一些线路的单客成本竟能超过百元。但这些成本问题并未引起足够注意，财政补贴的效率下滑情况可想而知。另外，由于城市空间发展太快，以及部分城市轨道交通投入后的客流结构变化，交通规划部门制定的线网规划和优化方案过于超前和理想，与公交企业自身的运力水平以及管理实际无法有效衔接，导致规划方案不注重实际运营，结果企业运营也就不能很好地执行规划方案。现实中大部分公交线网规划最重要的作用是解决公交场站的用地问题。
从对策上看，很多城市想通过单纯的成本规制来控制公交企业运营的成本水平，但绝大部分的成本规制是基于当前公交运力投入水平下进行的成本控制。即便对企业的各项运营成本项进行了很好的控制，但公交整体效益的发挥除了企业高效经营外，更需要明确合理的线网和运力投入作为前提。由于各个地方情况的差异、运力投入和运营任务前置条件的不成熟，目前公交企业成本规制的制定与实施并不能很好地形成长效机制，对发挥企业主观能动性以及调整优化公交的供给作用有限。
综合交通方式的协作不够，存在无效和重复投入。一直以来公交与私人机动化交通方式之间都被认为是竞争关系。但从城市综合交通发展战略的高度来看，公交和私人机动化交通方式之间是存在一定的协作关系的。香港、新加披等城市的经验表明，城市交通的负外部性需要通过政府管制这个有形的手来进行干预，通过第一次道路资源分配，为道路系统整体效率的提升打下基础。如果给与公交相应的路权保障，提升运行速度和可靠性，公交上座率的提升同时会减少私人机动化交通的出行量，那么公交和私人机动化的运输效率也会整体得到提高。从经济调控的角度来看，目前公交的票价水平已经没有任何空间，通过征收拥堵费、提高停车成本等手段对私人小汽车使用进行经济杠杆调节又会给地方政府带来较大压力。而通过规范公交车辆的行驶环境，保障公交路权来提升公交竞争力是一个目前最可能行得通的手段。
此外，随着互联网出行的发展，网约车和共享单车为城市提供了类公共服务的交通出行选择。尽管看上去是企业行为，但部分互联网出行平台通过运力的过度和无序投放，以近乎倾销的方式对城市道路空间和公共空间进行占用，对城市交通系统形成了短时冲击，改变了出行习惯。公交的政府投入与互联网平台的交通服务投放之间形成了一定的重复，产生了不必要的内部竞争。
笔者观察到轨道站点的接驳线路与共享单车之间就存在较多直接竞争，如分流乘客，占用公交站台和人行道空间影响公交车和乘客进出等。笔者在访谈中多次听到公交企业抱怨共享电单车对公交客源的争夺。尽管互联网交通服务为出行者提供了更多方便，但其倾销式的扩张带来的社会成本一直未被足够重视。例如：共享单车的押金问题、占用公共空间导致的额外管理成本、“单车坟场”等。近两年共享单车纷纷涨价，其便捷性和可靠性也会逐渐回归理性。在政府大量补贴投入公交的背景下，互联网交通与公交之间的综合交通协作关系也需要得到重视。
给当下公交发展困境的建议
行业管理思维要逐步转向运营精细化和专业化。快速城市化阶段，由于公交出行需求增加的预期，形成了以增加服务供给、提升服务水平的公交系统快速增长模式。进入城市化下半场，这种模式已经无法适应当下城市交通发展需要。首先，在城市由建设为主进入到运营为主的阶段后，地方政府当下的财力支持水平需要作为公交系统运力规模的重要约束条件，作为公交线网服务范围和服务水平制定的依据。其次，公交系统规划要充分考虑运营的需要。当下新能源车辆运营过程中的充电补电需求以及电池衰减特征与以往的燃油车有很大差别，在场站规划、车队规模、线路长度、车辆调度等方面要充分考虑，同时规划阶段要对企业运营的人力成本进行估算。最后，要建立稳定的线网调整机制，制度化公交线路的开辟、调整和退出规则，以应对不断变化的需求。公交系统的评价指标也要由侧重规划建设的线网密度、站点覆盖率以及万人标台保有量等设施规模指标，向服务质量、成本控制水平、实际客流水平等运营指标转变。
运输效率的提升要充分考虑路权保障。如前文所述，目前公交系统效率提升的重要抓手不在运力投入，而在运行速度和可靠性的提高。城市交通拥堵的治理是当下的城市交通热点，但城市公共交通运行条件的改善也需要引起足够重视。在大客流走廊以及目前公交运行速度慢的路段和区域，要通过公交专用道、专用交叉口进口道以及公交信号优先等措施保障和提升公交运行速度。公交站台是乘客进入公交系统的大门，应结合公交运营的实际需要将公交站台设施规范化，给与足够的候车和上下车空间，并保障乘客安全和公交站台的使用权。在运营管理上要提升公交运行速度和可靠性，提高车辆到站的准点率，在暂时无法满足准点率的条件下，要尽量保证公交发车间隔的均匀性。
运营补贴要厘清权责边界，更要配套监管制度。政府对公交的财政补贴是为公交运营服务进行买单，因此需要将实际的公交运营亏损从企业经营内容中提取出来，才能准确衡量公交财政投入的效率，对企业的公交运营起到激励和引导作用。大部分公交公司作为国有企业，在地方政府有需求的时候经常会提供很多临时运输服务，如大型活动保障、上下学专线运营、高峰期间应急运输等，企业也会利用自身运力提供一些外部包车服务。这些运输服务的成本其实并不应该包含在政府购买公交服务的财政补贴中。此外很多城市意图通过给与公交企业一定的地产物业或者其他资产来让企业自身造血，这种情况下，更要分清楚企业提供公共服务和自身经营的责任边界，避免财政补贴的投入混乱。
其次要在规划和运营过程中引入详细专业的财务维度分析。公交线路有热线有冷线，有为了达到基本公共服务覆盖的兜底线路，有为了服务大客流而重复设置的线路。除了对客流特征进行分析外，也需要分线路、分区域、分时段进行详细的财务分析。只有细化了规划和运营的财务分析，才能对财政资金使用效率进行全面监控，为线网调整和优化提供可靠的投入产出比依据。
最后要从地方公共服务绩效的角度建立公交财政补贴机制。保障公交运行是地方政府的事权，尽管中央和省级长期以来有过各种补贴，但市县级层面需要为本地的公交运营可持续性负责。因此，地方政府需要建立公交运营成本核算规则，建立公交运营质量考核与补贴的联动机制。在财力和运力约束下对公交线网进行规划，对产出和效益进行监控评价，在客运效益方面除了客流量外，还需要引入客流周转量（客公里）的分析，真正体现公交运输的综合效益。面对当下公交境况，急需建立制度化的地方运营补贴政策，保障公交企业现金流的可持续性。
注：文中“公交”特指以巴士为运营车辆的公共交通，不包含轨道交通。
作者系“上海邑途交通咨询”负责人，交通和城市规划专家。竺筱韵和王势华对此文亦有贡献
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